胡锦涛总书记在党的十七大报告中确立了我国教育优先发展的战略。党的十八大报告关于教育问题的论述，内容与党的十七大报告内容不尽相同，精神上一以贯之，继续把优先发展教育、办好人民满意的教育作为教育改革与发展的中心任务，同时把教育问题作为改善民生与社会建设的首要问题。这是全面落实科学发展观的体现，也是进一步尊重人民对于美好教育和美丽中国的期盼。
坚持教育优先发展，努力办好人民满意的教育，是民盟德州市委会重点调研的提案。调研组着重在经费投入、师资队伍、政策导向三个方面，重点调研在义务教育、高中等不同教育阶段，在城区和农村、各县市等不同区域，在公办和民办等不同性质学校，教育资源配置的统筹和教育公平发展的推进情况、存在的问题和改进办法；在广泛调查整体情况的基础上，侧重研究学前教育的普及问题、义务教育阶段的教学质量问题、高中教育阶段需求分化与公平推进等问题。调研组成员与各县市区教育、发改、财政、人社等部门的领导进行了热烈探讨。民盟德州市委会在此次调研的基础上就如何落实教育优先发展的战略，统筹教育资源配置、促进教育公平发展、助推教育事业的改革与发展等问题，向十届二次全会递交了本提案。
一、取得的成就
多年来，在德州市委、市政府的领导下，我市的教育事业和全省各地一样，在改革中不断发展，许多方面都取得了可喜的成绩，全市的各级各类教育逐步走向协调、健康、稳步发展的轨道。目前，我市共有幼儿园2230所，小学982所，初中180所，高中15所，中等职业学校28所，特殊教育学校13所，高校4所。据统计，全市中小学（幼儿园）现有在校学生95万多人，其中中等职业学校8万人，普通高中7.6万，初中18.6万人，小学46.2万人，幼儿园15.4人，特教学校2476人；全市小学学龄儿童入学率100%，初中学龄人口入学率99.38%。全市共有专任教师总数5.6万人。
（一）义务教育的实现呈现均衡发展态势。我市建立完善了教育经费保障机制，累计投资近17亿元，相继实施了农村中小学危房改造、教学仪器设备更新、现代远程教育等工程，大力加强了生源较为集中和相对稳定的乡镇及以下农村地区薄弱学校改造、义务教育学校标准化等建设。积极落实教师工资福利待遇，实现了教师工资福利县乡统一，建立了中小学教师和公务员收入同步增长机制。特别是近三年投资12.8亿元，突出实施了农村校舍楼房化工程，建设楼房校舍110万平方米，农村校舍楼房化率由实施前的29%提高到59.6%。2011年我市预算内教育经费占财政总支出的比例为18.7%，超额完成省定的18.1%的目标。临邑县自2006年以来，共统筹和调整各类基建专项资金1.34亿元，用于改造维修薄弱学校，同时努力保障和提高乡镇及以下农村地区教师待遇水平，2009年以来连续三年增加乡镇及以下农村地区教师津贴，并积极改善农村地区教师办公和住房条件， 2011年初中、小学教师人均达到10.38平方米和9.49平方米，比2006年增长了35.45%、126.81%。同时，该县大力推进城镇教师到农村支教，提高了农村中小学的教学质量和教学水平，对促进县域内城乡间的教育均衡发展发挥了积极作用。
（二）农村中小学师资结构得到极大改善和优化。我市高度重视教师队伍的稳定工作，积极改善和优化教师队伍，努力提高师资队伍整体水平。一是大力实施了教师补充工程，自2010年开始，三年招聘新教师5400多人，在全省创出了经验，教师行业已成为高校毕业生就业的重要选择。二是大力实施教师培训和学习交流工程，广泛开展专业知识对抗赛等活动，教师的专业素养和驾驭课堂的能力得到极大提高。临邑县初中、小学具有高级以上职称的教师分别为比2006年增加了88.6%和122%。三是大力实施了师德师风建设工程，加强师德师风教育，提高了教师队伍的整体素养，涌现出刘志祥、周主信等一大批师德高尚、贡献突出的优秀教师，集中体现了我市教育工作者爱岗敬业、无私奉献的崇高师德和良好风范。被教育部教师发展基金会授予全国首个“师德建设示范基地”称号。临邑县临南育才小学教师赵同花的事迹被改编为电影《起立，老师好》，王光久被省综治委和省见义勇为基金会授予 “山东省见义勇为先进分子”荣誉称号。
（三）教学质量大幅提高。通过教育投入的逐年加大和教师队伍建设的不断加强，全市各级各类学校的办学条件明显改善，教学质量显著提高。全市高中教育质量连年攀升，2010年本科录取率超全省平均水平3个百分点，11人被清华、北大录取，占全省十分之一；2012年4名考生裸分超700分，全省理科第一、二名均出自我市。小学、初中适龄人口入学率连续五年保持在100%和99%以上，初中升入高中段的比例达到85%以上。学前教育3—6岁幼儿入园率达73%，学前一年幼儿入园率达90%，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。职业教育特色明显，毕业生就业率达到98.5%，连续五年在全国中职技能大赛上获奖列全省前列。临邑县学前教育在全市率先启动了幼儿园“民转公”工作，成为全市唯一的省级学前教育先进县。
二、问题分析
调研发现，当前广大人民群众对教育的需求持续增长，对教育的要求越来越高，面对新的形势和任务，教育发展的诸多方面还存在一些不适应的地方：
（一）教育资金投入不足，投入体制不适应。一方面，教育投入以政府为主、义务教育以县为主的体制，运行过程发现不少困难。学校运转经费比较短缺，按现行标准，一些农村学校，因为规模比较小，生均公用经费只有几千上万元钱，用于一个学校的运转十分困难。虽然全市2011年财政性教育支出34.4亿元，占财政总支出的近19%，但低于全省平均水平1.2个百分点。以2012 年为例，全市只有齐河、临邑、德城少数县市区对教育的投入较大，超过了财政总支出的20%，全市大多数县级政府属于吃财政饭，根本无力筹措更多的资金，因此在中小学布局调整时只是简单减少学校数量，很少增加投入来改善办学条件。由于总投入不足，造成义务教育阶段校舍楼房化水平低，农村校舍安全隐患大，据统计，全市义务教育阶段校舍总面积378万平方米，其中楼房213万平方米、平房165万平方米，楼房化率只有56.3%，低于全省平均水平14个百分点，而且现有平房校舍多为90年代普九时期建造，质量较差，安全隐患较多。同时，投入不足造成部分学校特别是农村中小学教学仪器不达标，有的教学点甚至没有现代化的教学仪器。目前，全省中小学多媒体教学的比例为20%，我市仅为3%，严重影响了教学质量的进一步提高。此外，虽然多年来各级抓民办教育的工作力度比较大，由于缺乏战略投资者，现有学前教育中很大一部分是规模较小、缺乏竞争力的民办幼儿园；义务教育阶段中民办教育整体实力较弱，处于公办学校的补充地位。近年来，各县公办高中快速发展，新建扩建了校园，在生源逐渐减少的情况下，致使民办教育在普高阶段进一步发展的空间十分有限。
（二）教育发展的布局不适应。近年来，由于社会转型的原因，区域之间、城乡之间的人员流动较多，乡镇机构改革、撤乡并镇，城市区划调整、城市不断扩大。?尽管近年新建学校和布局调整的力度很大，但由于生源流向的变化，现有的学校布局显得不太适应。从生源变化来看，人口出生率降低，义务教育阶段生源总体上呈较大幅度下降趋势。因为普及率和职普比的双双提高，普通高中学生人数近年内呈上升趋势，现已呈现下降趋势。从流向变化来看，由于工业化和城市化进程加快，优质教育资源向城镇倾斜和集中，导致生源流向城镇的趋势越来越明显。各个县城也都有这样的情况。与此相对照，学校布局不适应主要反映在两个方面：一是农村学校布点显得比较多，学校规模普遍较小，造成教育资源的闲置与浪费。二是县城学校布点显得比较少，平均班额普遍较大、教室过于拥挤，目前全市城区小学平均班额在60人左右，初中平均班额超过55人，德州九中最大班额超过90人，教学质量受到影响。特别是市区因为住宅小区的教育配套设施不能及时到位，导致义务教育阶段资源总量不足，分布也不尽合理。
（三）激励机制不活、师资队伍建设不适应。全市通过教师的核编定岗和近年加大招聘的力度，量的问题有所缓解，一些学校还有所超编，但结构不合理的问题比较突出。一是学段结构不合理。教师分布不平衡，小学教师相对饱和，高中教师缺乏。二是年龄结构不合理，“爷爷奶奶教小学，叔叔阿姨教初中，哥哥姐姐教高中”，是教师队伍年龄结构的形象写照。教师学段结构的不合理也加剧了年龄结构的不合理，由于高中教师缺乏，部分初中教师被充实到高中学校任教，而初中学校又从小学挖走教师，挖走的基本上都是从师范院校毕业的相对年轻教师，最后留守农村小学的教师基本上都是年龄较大的教师，有些地方甚至主要是民办教师转正的老教师，整个农村小学教师年龄老化问题显得相当突出。据统计，我市教师平均年龄44岁，50岁以上的教师占到全部教师的24.8%；特别是农村教师中，民师转正和招工进入的占到50%以上，这部分教师的第一学历层次很低，知识结构老化，专业素养不高，缺乏创新精神，严重影响了农村小学教学质量的提高。三是学科结构不合理。全市中小学长线学科教师相对较多，教师专业与教学课程的对口率偏低，小学计算机、英语教师和音、体、美教师紧缺，开设课程只能有跨学科的教师担任，严重影响单科教学成绩。有的地方甚至由于师资紧缺，一部分农村学校还没有开设小学英语和计算机课程；即使开设了的，教师素质也跟不上。四是农村小学教师补充比较困难。国家把“三级师范”改为“二级师范”，推行的结果实际上成了“一级师范”，主要是本科一个层次，小学教师培养基地出现缺失。农村小学教师岗位对本科毕业生缺乏吸引力，即使拿出编制招小学教师，也招不到人，由于近年来分配到农村小学的年轻教师非常少，教师队伍青黄不接、结构断层现象越来越突出。
（四）教育管理的机制不适应。一是用人机制不够灵活。教师队伍总体上还是终身制、铁饭碗，校长负责制、教师聘任制和绩酬挂钩制没有真正推行，公办学校与民办学校教师的双向流动难以实现，区域之间的教师交流也难以实施。二是评价机制不够合理。片面追求升学率的现象依然存在，学校、教师、学生、家长既深感其害，又深陷其中。三是教师激励机制不健全。由于学校规章制度不健全，竞争上岗、择优聘用的教师管理体制尚未形成，优秀师资力量没有向教学一线倾斜，有的教师年近60还坚持在教学一线，而有的教师在正当年评上中高级职称、当上基层教育系统领导干部、或因小病小灾后就不再教学，严重影响了学校的教学成绩。
（五）教育发展与社会需求不适应。尽管我市教育近年的发展是我市教育发展史上最快的阶段，但依然不能满足人民群众对优质教育资源的需求，无论是数量还是质量也不能适应经济建设对高素质劳动者的需求。教育发展的外部氛围不够浓厚，各级在资金划拨、学校投入等方面“欠账”较多，导致全市教育的发展与发达地区相比存在明显差距；基础乡镇抓教育的重视程度不够高，乡镇教育资金投入也非常有限；有偿家教等现象屡禁不止，教师职业道德有待进一步提高；学校周边网吧、摊点等对青少年健康成长的负面影响依然严重。社会对发展职业教育的重要性缺乏足够的认识；职业教育的管理体制、办学机制，教育教学质量不适应经济建设和发展需求日显凸现；企业与职业院校在培养技能型人才方面缺少深层次、实质性的合作；职业院校的“双师型”教师队伍数量不足、素质不高；实验、实训基地和教育教学基础性设施不足；就业准入制在目前条件下还难以执行。
三、政策建议?
调研组认为教育要优先发展，而教育公平是重中之重。教育发展不均衡、现状不公平的最基本原因，在于地区、城乡之间经济社会发展的不均衡和现状水平的巨大差异；而教育的不均衡、不公平，又会进一步导致、加剧经济社会发展的不均衡。因此，推进教育的均衡发展，必然与城乡一体化发展、逐步缩小城乡差距、解决区域经济社会发展不平衡的过程密切相关。但是，不能等经济发展以后再抓教育，必须强调教育要优先发展，推进教育均衡发展是重中之重。与普及义务教育相比，推进教育均衡发展所面临的情况更复杂、任务更艰巨、牵涉问题更多。
当前，教育发展中存在的困难和问题，是发展中的困难，前进中的问题。教育发展要适应新形势，实现新突破，打造新品牌，我们认为必须坚持三条原则：第一，坚持以优先发展的要求办教育，以改革开放的精神办教育；第二，坚持义务教育政府为主，非义务教育民办为主的发展取向；第三，各级各部门在教育发展上，要坚持做到该保的要保住，该管的要管好，该改的要改活，该放的要放开。为此，提出以下政策建议：
（一）进一步强化教育优先发展的战略地位。优先发展教育，首先是保障教育的投入。在具体工作中，一是要坚决落实教育经费的“三个增长”，即政府教育财政拨款的增长高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，以及保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长；二是要在上级政府对下级政府的年度考核目标中要列入教育科学发展的指标；三是要加大上级省、市组织部门和教育部门对县区领导干部考核的力度，其结果要在评价、使用干部时发挥作用。四是规划实施中小学标准化建设，使每一所学校的办学条件、教师队伍、学校管理都能满足课程实施的基本要求，要把学校的标准化建设，纳入地方政府的工作目标，并列出年度工作计划，逐年实施，以县区为单位进行验收。五是设立专门教育执法的机构，加大教育法规的执行力度对各级政府、企事业单位和公民个人违反教育法律法规的行为，要追究责任。
（二）科学编制学校布局规划。要把学校布局规划作为教育发展的基础工作来抓，坚持用规划来指导学校的兴建、改造和发展。一是各级政府和教育行政主管部门，要根据本地区学生生源及流向的变化情况，结合城市发展规划和新农村建设规划，制定今后一个时期各级各类学校发展布局规划。县市区要按照“小学联村、初中进镇、高中进城”的办学格局，调整中小学布局，有效整合教育资源。二是要制定切实有效的政策，采取强有力的措施，确保城市住宅小区配套的教育设施“同步规划、同步实施、同步使用”。
（三）在新农村建设中发挥好教育的基础作用。按照党的十八大的新要求，当前重点是继续加强薄弱环节和关键领域，进一步缩小城乡、区域教育发展差距，通过合理配置教育资源尤其是财政投入为主的公共教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，积极推进困难地区办学条件尽快达到国家基本标准，不断完善国家教育资助政策体系，使其有效、全面覆盖各级各类学校的困难群体。一是要重点加强农村中小学布局规划和调整，强化师资统筹管理和配置，完善农村义务教育管理体制，促进农村教育全面、协调、健康发展，不断提高农村居民的整体文化素质。二是要规划设计建设一批农村寄宿制初中工程，以解决农村留守未成年的教育问题。三是要花大力气办好县市区的职业教育，使职业教育更加贴近新农村建设的需要。四是县市区政府出台择优录用、教师周转房、补贴生活费等优惠政策，加强大专学历小学师资培养，并逐步充实到我市的农村教师队伍中。教育既要发挥好促进新农村建设的作用，也要借这一大的发展背景落实好教育优先发展的战略。
（四）改革教育管理上一些不适应的机制。一是深化教育人事制度改革。加大校长负责制、教师聘任制、绩效工资制度等制度力度，激发教育内部活力。取消学校的行政级别，逐步实施校长职级制。二是推进教育评价机制改革。逐步转变单纯以升学率评价学校办学水平的倾向，大力推进中小学生综合素质评价制度，切实减轻学生的过重的课业负担。三是创新学校发展激励机制，这里应该包括以下几个方面：（1）合格学校评估机制，这主要是指政府应该保障办学的基本条件；（2）课程实施合格评估机制，意在全面贯彻国家的课程方案；（3）基于国家课程标准的质量合格评估机制；（4）学校自主特色发展评估机制。评估时，既要建立外部评估机制，如政府教育行政部门委托第三方进行的评价；也应该包括学校自主发展评价，即学校经过一定的民主决策程序，从学校实际和可能出发，确定学校一定周期的发展目标，到发展周期结束后，组织专业人员对照学校自己确定的目标，进行评价。六是创新教师专业发展机制。教育质量正在成为全社会关注的中心问题，也成为教育公平的重要课题。这里，除了硬件投入之外，关键是教师队伍的素质。除了教师的入职教育体系、保障教师的待遇外，要建立教师专业发展和激励机制。这个激励机制应该包括：（1）公民办学校同等的完善的专业职务晋升机制；（2）完善的教师专业发展激励机制，深入实施我市教育队伍建设的“1115”工程，继续开展教师队伍建设中如教学能手、学科带头人、教坛新星、特级教师等等；（3）建立省、市、县、校名师津贴制度；（4）教师创新发展激励机制。设立专项经费，支持、鼓励教师从事教育教学研究。（5）建立完善的荣誉激励机制，如“年度教育创新人物”的评选，“功勋教师”的评选，在各级党代会代表、人大代表和政协委员中安排一定的比例在教师中推选等等。（6）加强各级教师培训机构的建设。（7）建立区域内教师流动的长效机制。
（五）大力发展各种类型的民办教育。民办教育是我国教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量，按照党的十八大报告所重申的鼓励引导社会力量兴办教育的要求，各级政府还要在大力支持和依法管理民办教育方面作出不懈努力，支持社会力量积极探索办学体制和育人模式创新，提高质量办出特色。一是要拓展发展空间。在资源一定的情况下，政府对教育的投入和民间对教育的投入，存在着此消彼涨的关系。面对教育需求比较旺盛、政府财力存在局限的情况，各级政府应采取有所为、有所不为，有进有退的政策，主动拿出一部分资源，让民办教育来发展，对集中力量保好义务教育这个重点，对满足群众日益增长的教育需求，对激活教育发展的体制和机制，都是有利的。政府通过创造环境，让民办学校发展起来了，实现“双赢”的结果。我们应该按照义务教育政府为主，非义务教育民办为主的取向，有效拓展民办教育的发展空间。在条件许可的情况下，要主动拿出一部分教育资源，特别是优质的资源，吸引民资办学。对中等职业技术教育，要全面放开。民办教育的发展，可以有独资、股份制、国有民办等多种实现形式。二是给予平等待遇，各级政府及教育主管部门，对民办教育实行“三统”，即对民办教育在师资、招生和教学管理上，和公办教育统筹起来，拆除公办学校教师和民办学校教师双向流动的制度障碍；对民办学校的招生和公办学校统一安排；对民办学校的教学活动和公办学校统一管理。民办学校教师的职称评定与公办学校教师享受同等资格。三是要实施政策优惠，要制定强有力的措施，支持民办教育。要尽早颁布实施《德州市大力促进民办教育的实施意见》，同时：（1）将民办学历学校纳入非税收入发票供给范围；（2）将义务教育阶段民办教育列入义务教育经费保障机制范围；（3）民办学校按照办学成本并根据允许取得合理回报的原则，自主确定收费标准。四是进行表彰奖励，各级政府设立民办教育发展基金，评选和表彰优秀民办学校，有突出贡献的民办教育举办者，以及大力支持民办教育的有贡献的社会各界人士和团体。
（六）积极营造推动教育发展的良好外部环境。目前，临邑县已经出台了推动教育发展的十条措施，在教育投入、督导机制、教学考核、激励机制等方面予以保障，开始全方位营造教育优先发展的良好氛围。下一步，我市应制定出台推动教育发展的意见和措施，树立教育优先发展的战略地位，明确教育发展的方向目标、工作重点和保障措施，为教育发展奠定制度保障，营造全社会发展教育的浓厚氛围，进而推动教育快速发展、健康发展、优先发展。一是引导各部门加强对教育法规的学习和宣传，强化教育优先发展的意识，把教育工作纳入重要议事日程，形成定期专题研究教育工作的长效机制，及时解决涉及教育发展的重大问题，为教育健康发展保驾护航。二是依法维护学校和教师的合法权益，坚决规范对学校的检查和收费行为，未经有关部门和领导批准，严禁任何单位和个人不得擅自进入学校检查，并积极落实对教育的各项优惠政策。三是深入开展平安校园、文明校园、绿色校园、和谐校园创建活动，大力整治校园及周边环境；建立校园及周边环境治理联席会议制度，组织协调教育、公安、住建、工商、卫生、文化等部门定期对校园及周边环境进行专项治理，确保校园和谐安全稳定。
展望未来，党的十八大报告关于“大力促进教育公平”的重要论述，必将在我国教育改革发展的前进道路上展现出重要的战略指导意义。习近平同志在就任党的十八届中央委员会总书记伊始就明确宣示，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。这为把深入学习贯彻党的十八大精神作为首要政治任务、落实到教育改革发展全过程指明了方向。我们一定要以“努力办好人民满意的教育”为长期工作重点，不断推动教育公平有新的进展，将党的十八大报告关于“让每个孩子都能成为有用之才”的殷切期望，化为实实在在惠及亿万学子和家庭的政策行动。
